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Les politiques publiques de l'eau en Asie centrale post-soviétique

Un souffle de réforme sur la politique de l’eau en Ouzbékistan ?

Raphaël Jozan et Charles Baubion
p. 261-284

Résumés

Face aux problèmes techniques, financiers et institutionnels de son périmètre irrigué public, le gouvernement ouzbek propose une réforme de sa politique de l’eau. Elle se base sur un cadre de gestion intégrée de l’eau mis en avant par les instances internationales de développement. Participatif, décentralisé, fondé sur la reconnaissance des unités hydrologiques et sur la valorisation économique de la ressource, ce cadre doit faire face à la difficile réalité géo-hydrologique de l’Asie centrale et à la trajectoire de transition gradualiste, voire minimaliste, de l’Ouzbékistan. Malgré la loi du 24 mars 2003 qui instaure la gestion de l’eau par bassin-versant, celle-ci reste très administrée, centralisée, et la politique de l’eau est encore tournée vers une gestion de l’offre comme à la période soviétique.

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Texte intégral

1L’eau est au cœur du développement de l’Asie centrale post-soviétique. Au-delà des problèmes écologiques et sanitaires de la mer d’Aral, cette zone se retrouve aujourd’hui confrontée à un problème quantitatif important. La pression sur l’eau est d’ores et déjà à son comble alors que les pays centrasiatiques espèrent tous en un développement économique pour lequel la ressource en eau est souvent essentielle.

2Seul pays à cheval sur les bassins des deux fleuves qui alimentent la mer d’Aral, pays le plus peuplé et le plus consommateur d’eau de la région, l’Ouzbékistan est au centre du problème. Son agriculture, totalement irriguée, est particulièrement inefficiente dans son utilisation de l’eau et doit faire face à de graves processus de détérioration des infrastructures de transport de la ressource. Face aux problèmes techniques, financiers et institutionnels de son périmètre irrigué public, face à la renégociation des quotas entre républiques centrasiatiques définis à l’ère soviétique et face aux objectifs de production agricole et à la pression démographique rurale, le gouvernement ouzbek se doit de proposer une réforme de sa politique de l’eau en vue d’une utilisation plus efficace de la ressource. C’est ce que prévoit la loi présidentielle du 24 mars 2003 qui instaure un nouveau cadre institutionnel de gestion de l’eau censé être plus en accord avec la réalité hydrologique ouzbèke et qui propose une nouvelle gouvernance de l’eau et la mise en place d’outils économiques.

  • 1 POMFRET R., «The Uzbek model of economic development 1991-1999», Economics of transition, n° 8(3), (...)

3Cette loi accompagne des réformes du secteur agricole et plus généralement une trajectoire de transition particulièrement lente, qualifiée de gradualiste1, entamée depuis l’indépendance de l’Ouzbékistan. Or, après la convertibilité de la monnaie nationale, le soum, acquise à l’automne 2003, cette nouvelle loi semble essentielle à une réforme du secteur agricole. Comment lire ce nouveau cadre institutionnel ? Volonté de réforme et d’application des schémas décentralisés développés en Occident, ou simulation de réformisme pour séduire les bailleurs de fonds internationaux, dont l’aide est nécessaire pour réhabiliter les plus grands ouvrages d’un système irrigué centrasiatique en mauvais état ? Certains spécialistes ouzbeks et internationaux mentionnent à ce titre le concept de “gestion intégrée de la ressource en eau” (GIRE) comme référent de ce nouveau cadre. Peut-on parler ici de GIRE ? Une politique de gestion de la demande se substitue-t-elle à celle de l’offre, longtemps pratiquée durant la période soviétique ? Au regard des conditions géographiques, économiques et institutionnelles ouzbèkes, quelles sont les contraintes à la mise en place d’un tel cadre de gestion de l’eau en Ouzbékistan post-soviétique ? Enfin, ce nouveau cadre institutionnel permettra-t-il de prévoir une diminution des consommations d’eau ?

4Cet article présente les lourds problèmes qui pèsent sur le système irrigué public ouzbek et les arguments en faveur d’un nouveau cadre de gestion de l’eau en Ouzbékistan (I). Ensuite, après avoir présenté le concept de GIRE, nous développons les grands traits du projet de réforme de la politique de l’eau ouzbèke (II), dont on proposera une lecture critique (III).

I. Centre de l’économie ouzbèke, le périmètre irrigué public doit faire face à de nombreux problèmes

L’agriculture, vecteur du développement économique ouzbek

  • 2 À l’époque soviétique, les kolkhozes et sovkhozes étaient les deux formes de fermes dominantes. Les (...)
  • 3 CARIOU A., Le jardin saccagé, anciennes oasis et nouvelles campagnes d’Ouzbékistan, Thèse de doctor (...)
  • 4 Food and Agriculture Policy Analysis Unit. Completion report. Annex 3 : Land reform and farm restru (...)

5Dans le cadre du plan soviétique de segmentation géographique de la production sur le territoire de l’URSS, l’Asie centrale, et spécialement l’Ouzbékistan, a été spécialisée dans la production cotonnière. En moins d’un siècle, une puissante industrie cotonnière a été développée et a permis à l’URSS et à ses satellites d’être totalement autosuffisants pendant soixante-dix ans. La production était alors assurée par les sovkhozes et les kolkhozes2 au sein d’un système de production planifiée. En Asie centrale, c’est l’Ouzbékistan qui, avec aujourd’hui 25,7 millions d’habitants dont 60 % vivent directement de l’agriculture, assure la plus grande partie de cette production cotonnière. Il est devenu le 5e producteur et le 2e exportateur mondial de coton, qui constitue l’une des principales sources de devises du pays depuis l’indépendance3. Le secteur agricole dans son ensemble assure un tiers du PIB ouzbek4.

  • 5 CARIOU A., op. cit., p. 308.

Évolution de la production et des surfaces cultivées en coton5

Évolution de la production et des surfaces cultivées en coton5
  • 6 La surface en blé représente actuellement 40 % de la surface agricole irriguée, à égalité avec le c (...)
  • 7 LEROI R., « La filière coton en Asie centrale. Le poids de l’héritage », Le courrier des pays de l’ (...)
  • 8 DREE, 2003. La privatisation du secteur agricole en Ouzbékistan de l’indépendance à nos jours. http (...)

6La production cotonnière est aujourd’hui en perte de vitesse. Depuis l’indépendance des républiques d’Asie centrale et face à l’enjeu de souveraineté alimentaire, le pouvoir central ouzbek tend à favoriser le développement de la production de blé6. La chute des rendements cotonniers, associée à la diminution des surfaces, ont conduit au déclin de la production ouzbèke. Aujourd’hui, l’Ouzbékistan ne produit plus que trois millions de tonnes de coton, soit 60 % de la production de 19877. Ce choix politique, couplé à la baisse du rendement de la production cotonnière et à la chute du prix mondial du coton, font que cette ressource perd peu à peu sa place de premier pourvoyeur de devises au profit de l’or8.

7Le poids de l’héritage agricole soviétique se fait toutefois encore sentir. En effet, la production agricole est toujours planifiée par l’État qui, chaque année, établit des objectifs de production pour chaque oblast’ (région). Le système reste étatique et, malgré les lois sur la privatisation de l’activité agricole, les structures collectives héritées du système soviétique (kolkhozes et sovkhozes) se démantèlent très lentement et assurent toujours l’essentiel de la production. Cette agriculture étatique est donc très peu libéralisée, que ce soit pour l’accès aux intrants (eau, semences, engrais) alloués aux exploitations collectives proportionnellement à leur plan de production, pour l’accès aux machines ou pour celui aux marchés. Ainsi, les ressources de ces exploitations sont pratiquement nulles puisqu’elles reçoivent tout de l’État et que celui-ci récupère la production agricole, céréalière et cotonnière, qu’il centralise et exporte, pour le coton, au prix du marché international.

Les grands travaux soviétiques pour une irrigation à outrance

  • 9 LEROI R., op. cit.
  • 10 DREE, 2003, op. cit.

8Pour répondre aux objectifs de production de coton, les pouvoirs soviétiques ont lancé le pays dans le développement de ses réseaux d’irrigation, poursuivant les projets de la Russie tsariste. Ainsi, dès 1920, Moscou planifie l’exploitation de l’énorme potentiel d’irrigation de l’Asie centrale par la ponction d’eau des deux grands fleuves venus des montagnes du Pamir et du Tian-Chan : l’Amou-Daria et le Syr-Daria. Des travaux gigantesques permettent la construction de canaux de plus de 1 000 km de long, avec des débits comparables à ceux de la Seine, de nombreuses stations de pompage relayées par des bassins de rétention. Dans le seul Ouzbékistan, on trouve 200 000 km de canaux, 120 000 km de tuyaux de drainage enterrés, 90 000 stations de pompage et 50 barrages-réservoirs d’une capacité de 17 milliards de m³ 9. Pour la construction des réseaux, deux stratégies furent suivies : l’extension des périmètres irrigués dans les traditionnelles oasis et la création ex-nihilo de terres arables, comme ce fut le cas dans la Steppe de la Faim10.

  • 11 BUCKNALL J., KLYTCHNIKOVA I., LAMPIETTI J., LUNDELL M., SCATASTA M., THURMAN M., Irrigation in Cent (...)

Carte des surfaces irriguées en Asie centrale11

Carte des surfaces irriguées en Asie centrale11
  • 12 LEROI R., op. cit., pp. 41-50.
  • 13 Republic of Uzbekistan Irrigation and Drainage Sector Study, World Bank, Vol. 1, 2000.

9Aujourd’hui, sur les 4,5 millions d’hectares de terres agricoles de l’Ouzbékistan, 90 % sont irrigués. La consommation totale d’eau de la république pour l’agriculture serait environ de 60 milliards de m³, soit 10 000 à 14 000 m³/ha de terres irriguées12. L’irrigation ouzbèke s’avère donc particulièrement peu efficiente. En effet, dans des conditions agro-climatiques relativement similaires, les systèmes d’irrigation pakistanais ou égyptien consomment respectivement 9 000 et 10 000 m³/ha, et sont déjà considérés comme trop dispendieux13.

Mais de lourdes externalités négatives environnementales et des problèmes sanitaires sont engendrés...

10Dans les années 1960, la mer d’Aral, exutoire naturel de ces deux fleuves, était la quatrième mer intérieure du monde avec un volume de plus de 1 000 km³ pour une surface estimée à 66 000 km². Dans ce climat aride, les pertes par évaporation sont telles qu’un apport minimum d’environ 50 km³/an par l’Amou-Daria et le Syr-Daria est nécessaire pour maintenir le niveau de cette mer. Toutefois, avec l’augmentation des surfaces irriguées de plusieurs millions d’hectares sur la surface du bassin entre 1960 et 1980, ainsi qu’un développement de la population de 14 à 27 millions d’habitants en vingt ans, les prélèvements en eau sont passés d’environ 65 km³ à plus de 110 km³, pour des usages agricoles à 90 %, ce qui signifie peu de restitution au milieu. Depuis deux décennies maintenant, la mer d’Aral ne reçoit que quelques km³ par an, et a perdu environ la moitié de sa surface et les trois-quarts de son volume.

11Ce sont alors plus de 33 000 km² de sols salés qui se sont retrouvés à nu, balayés par les vents violents de l’étendue désertique située plus au Nord. Sables et sels se déplacent de ce fait sur des centaines de kilomètres, aggravant la désertification des régions du Sud de la mer d’Aral, principalement le Karakalpakistan et le Khorezm, où les baisses de rendement agricole, déjà en chute libre, vont en s’aggravant. Enfin, la perturbation des écosystèmes aquatiques a entraîné la disparition de nombreuses espèces. La pêche commerciale, avec plus de 24 espèces de poissons comestibles et commercialisables, constituait l’activité principale des populations riveraines. Les premières victimes de cette tragédie sont donc finalement les populations de cette région déshéritée : maladies, désertification, crise économique, situation de quasi-famine.

  • 14 MICKLIN P., Managing Water in Central Asia, The Royal Institute of International Affairs, London, 2 (...)

12L’inefficience de l’utilisation de l’eau n’a fait que s’intensifier depuis la chute de l’URSS et l’indépendance des cinq républiques centrasiatiques, qui cherchent toutes un développement économique pour lequel la ressource en eau est souvent essentielle, notamment afin d’assurer leur sécurité alimentaire. La situation est actuellement à son comble et l’Ouzbékistan a une position majeure dans cette problématique. Seul pays à cheval sur les bassins des deux fleuves (comme le Tadjikistan, mais celui-ci de manière minime), il est le pays le plus peuplé de la région et le plus gros consommateur d’eau avec 52 %14 des prélèvements annuels du bassin de la mer d’Aral. Pays gestionnaire de l’eau à l’ère soviétique, il doit à présent partager cette compétence et prévoir une utilisation plus efficace de l’eau pour réduire sa très grande consommation.

...et les infrastructures se détériorent.

  • 15 BELKINDAS M., SAGERS M., « A preliminary analysis of economic relations among Union Republics of th (...)
  • 16 L’Ouzbékistan est déjà très endetté avec une dette publique de 4 098 millions de dollars en 2000, s (...)
  • 17 BUCKNALL J. & al, op. cit., p. 5.
  • 18 Agriculture in Uzbekistan : Private, Dehqan, and Shirkat farms in the pilot districts of the rural (...)

13Le périmètre irrigué public centrasiatique a été financé par l’Union soviétique et les frais d’entretiens ont été largement sous-évalués. Ce mode de fonctionnement ne posait pas de problème tant que l’Asie centrale bénéficiait de contraintes budgétaires lâches et de subventions publiques soviétiques. Après le Kazakhstan, on estime que l’Ouzbékistan était le pays le plus bénéficiaire en subventions de l’Union, recevant en moyenne 5,3 % par an de son produit national15. Mais aujourd’hui, après la désintégration de l’URSS, on assiste à la détérioration progressive des infrastructures : les installations de pompage tombent fréquemment en panne, les canaux se détériorent, les systèmes de régulation hydraulique ne fonctionnent plus correctement et ne sont pas réparés. Le système est en mauvais état général et le budget de l’État ouzbek n’assure plus sa réhabilitation. Celui-ci essaye de recourir aux bailleurs de fonds internationaux, contribuant ainsi à accroître la dette du pays16. La situation est assez générale en Asie centrale puisque, depuis 1991, les dépenses pour l’entretien et le fonctionnement des infrastructures des réseaux d’irrigation ne reçoivent pas plus de 50 % de leurs besoins, le meilleur élève d’Asie centrale restant encore l’Ouzbékistan. Au Kazakhstan, la situation est dramatique puisque les dépenses ont chuté de plus de 95 %17. Quant aux systèmes de drainage, considérés comme secondaires par leurs utilisateurs, leur dégradation est catastrophique : seuls 20 % des paysans les ont entretenus en 200018. Malgré les séances de travaux collectifs de curage des canaux [hashar], les besoins en financement et en matériels sont trop importants et ne peuvent être assurés par les seuls agriculteurs et par les administrations gestionnaires des canaux principaux.

Une production agricole freinée par la salinisation et l’engorgement des sols

  • 19 Aquastat FAO, 2002 (45 % selon le rapport de l’UNESCO, Water related vision for the Aral Sea Basin, (...)
  • 20 Ibid.

14On estime à 47,5 %19 les sols agricoles centrasiatiques touchés par la salinisation, due à l’expansion des terres irriguées sur des zones à très haut risque de salinisation, par exemple dans la Steppe de la Faim. Ce problème s’intensifie d’ailleurs de l’amont vers l’aval. On remarque ainsi que 16 % des terres irriguées tadjikes et 11,5 % des terres kirghizes sont touchées par cette dégradation tandis que 95 % des turkmènes le sont. Quant à l’Ouzbékistan, le chiffre de 50,1 % de sa surface irriguée atteinte par la salinisation ne doit pas cacher une très forte disparité régionale20.

  • 21 BUCKNALL J. & al., op. cit., p. 10.

15La salinisation des sols est une lourde contrainte pour l’agriculture. Ainsi, l’Institut de recherche sur l’irrigation de l’Asie centrale (SANIIRI) basé à Tachkent estime que les rendements du coton sont affectés de 20 à 80 % selon l’intensité de la salinisation, estimation jugée réaliste par les experts du Global Environment Fond21. Enfin, elle engendre des consommations d’eau supplémentaires – un tiers des consommations au Karakalpakistan, une des régions les plus touchées par ce problème –, le lessivage des sols par irrigation étant pratiqué par les agriculteurs afin d’évacuer les sels plus en profondeur dans les sols pour atteindre les nappes. Surconsommation d’eau et problème de drainage expliquent également l’engorgement des sols par remontée des nappes phréatiques, souvent très concentrées en sels. Outre la chute des rendements agricoles, l’engorgement des sols dégrade les habitations et la pollution des nappes engendre de sérieux problèmes pour l’alimentation en eau potable, comme on le voit actuellement dans la ville de Kokand, dans la vallée de Ferghana.

Une forte iniquité dans la distribution de l’eau

  • 22 Article 3 du chapitre 1 du Code de l’Eau de la République d’Ouzbékistan, promu par le Cabinet des m (...)

16En moyenne, l’Ouzbékistan consomme de 10 000 à 14 000 m³/ha d’eau pour l’irrigation, soit une quantité très importante qui pourrait permettre une irrigation convenable sur l’ensemble des terres irriguées. En fait, le pays est très fortement touché par un partage inéquitable de la ressource entre les différents usagers agricoles, alors que le code de l’eau est censé assurer un accès équitable. Cette situation n’est pas nouvelle et existait déjà à l’époque soviétique. Formellement, la législation ouzbèke définit l’eau comme une propriété de l’État22. L’offre et la distribution de l’eau d’irrigation sont des fonctions du Département central de la gestion de l’eau du ministère de l’Agriculture et de l’Eau (plus particulièrement de sa Direction de l’eau), qui agit au travers d’administrations déconcentrées au niveau régional (oblast’) et sous-régional (district).

  • 23 JOZAN R., BAUBION C, Analyse institutionnelle des réformes des politiques de l’eau en Asie centrale (...)
  • 24 Ibid., p. 30.

17L’allocation de la ressource en eau disponible répond à un plan annuel de distribution de quotas défini selon une procédure directement héritée du système soviétique de gestion de la ressource. Au début de chaque campagne agricole, chaque exploitation établit son plan de culture conformément au plan national de production de blé et de coton et le transmet à l’administration. Après négociation entre les régions – la décision est prise en dernière instance par le Cabinet des ministres – la ressource en eau est répartie entre les régions, entre les districts et enfin entre les exploitations selon un plan décadaire23. Dans les faits, on observe une très forte dissymétrie entre les agriculteurs, généralement en faveur de l’amont, aussi bien entre régions qu’au niveau local. La rente en eau est capturée par des agriculteurs en tête de réseau ou des personnes influentes bien établies dans les réseaux hérités de l’ère soviétique et qui ont un accès plus direct aux intrants24.

  • 25 Ibid., p. 26.

18Mais ces inégalités ne sont pas uniquement dues à la capture de la rente par certains agriculteurs. La détérioration des canaux évoqués ci-dessus réduit en effet la ressource, et comme les exploitations situées à l’amont des réseaux continuent d’irriguer les mêmes surfaces, l’aval se retrouve dans une situation de pénurie. Les agriculteurs risquent alors de ne pas disposer des volumes d’eau dont ils ont besoin à la date à laquelle leur droit d’eau le définit ou selon leurs besoins. Cette situation de pénurie et d’incertitude conduit les usagers du système à irriguer préventivement leurs cultures à chaque fois que de l’eau est disponible, plutôt que de prendre le risque d’attendre le moment optimal au point de vue agronomique, ce qui est particulièrement visible pour les irrigations hivernales de blé. D’où une surexploitation de la ressource et des externalités négatives supportées par les paysans situés à l’aval des bassins d’alimentation en eau. Cela conduit à une lutte de surveillance pour l’arrivée d’eau, mais également pour les surplus qui risquent d’inonder les parcelles en temps inopportun. Toujours plus nombreux après la réforme agraire et le démantèlement graduel des fermes collectives, les exploitants créent des brèches dans les canaux et court-circuitent ainsi le système d’allocation en eau25. On aboutit alors à un cercle vicieux : la détérioration du système engendre une baisse notable de l’efficacité du réseau de transport de la ressource et donc des pénuries en eau, induisant une baisse de revenus du secteur, ce qui se ressent sur sa capacité financière à entretenir et à réhabiliter le réseau.

II. Vers une gestion intégrée des ressources en eau en Ouzbékistan ?

Remise en cause générale des périmètres irrigués publics

  • 26 Ibid., p. 16. Voir aussi à ce sujet, ALLOUCHE J. (à paraître), « Le retour des projets de détournem (...)

19Certains observateurs semblent penser pouvoir régler le problème de l’Asie centrale par la mobilisation de nouvelles ressources disponibles. Ainsi, le projet Sibaral de transfert d’eau depuis la Sibérie vers le bassin de la mer d’Aral a été ravivé par le gouvernement ouzbek et la Fédération de Russie, notamment la mairie de Moscou26. Mais cet ambitieux projet est plus de l’ordre du rêve et de la fabulation nostalgique du temps où “l’homo-sovieticus” pensait maîtriser la nature. Basé sur des fins commerciales, il est trop cher pour être financé et n’obtiendra de toute façon pas le soutien des bailleurs internationaux, qui envisagent une solution jugée plus durable : transformer une gestion par l’offre en une gestion par la demande.

  • 27 DINAR A., ROSEGRANT M., MEINZEN-DICK R. S., Water allocation mechanism : principles and examples. P (...)
  • 28 Strosser P., Analyzing alternative policy instruments for the irrigation sector in assessment of th (...)
  • 29 MEUBLAT G, « La rénovation des politiques de l’eau dans les pays du Sud », Revue Tiers Monde. Les n (...)
  • 30 RINAUDO J.-D., Rente, corruption et lobbying politique. Obstacles aux réformes dans le secteur irri (...)

20Au niveau international, la gestion administrée des périmètres irrigués publics est remise en question pour quatre raisons principales : les faibles performances techniques de leurs réseaux hydrauliques, les déficits publics chroniques qu’elle engendre, l’allocation économiquement sous-optimale des ressources en eau27 et enfin ses fortes externalités négatives sur l’environnement. Depuis la fin des années 1980, les discussions relatives à la formulation des politiques de gestion des périmètres irrigués ont de plus en plus lieu au niveau international28 et ont donné naissance à des textes d’orientation définissant deux principes majeurs devant guider les nouvelles politiques de l’eau29. Le premier est la valeur économique de l’eau, affirmée par la déclaration de Dublin publiée à l’issue de la Conférence Internationale sur l’Eau et l’Environnement (1991). Le second reconnaît la nécessité d’une nouvelle gouvernance de ce que l’ONU nomme la “Révolution Bleue” du XXIe siècle, avec un processus de décentralisation d’une gestion désormais participative, l’intervention de nouveaux acteurs non publics, le désengagement de l’État et la réforme des mécanismes d’allocation de l’eau30.

  • 31 HARDIN G., « The Tragedy of the commons », Science, n° 162, 1968, pp. 1243-1248.
  • 32 BALAND J.-M., PLATTEAU J.-P, Halting Degradation of Natural Resources, Edition FAO & Clarendon Pres (...)

21Le problème en Asie centrale n’étant pas celui du manque d’eau mais celui de la défaillance du cadre institutionnel régissant et garantissant les droits d’accès à la ressource, c’est la mise en œuvre du cadre législatif et des règles formelles de distribution de l’eau qu’il conviendrait d’améliorer. La forte incertitude, exacerbée par l’affaiblissement des institutions formelles impliquées dans le partage de l’eau et le non-respect des programmes planifiés de distribution de la ressource, engendre la situation de tragédie des communaux théorisée par G. Hardin31. Si la ressource en eau est juridiquement sous un régime de propriété publique en Ouzbékistan, elle est sujette à une appropriation de la part des usagers. La propriété publique, préconisée par Pigou, est en fait critiquable pour son coût élevé et ses détournements possibles. Ainsi, dans le cas des ressources renouvelables, un régime de propriété publique peut entraîner de fait une situation d’accès libre si la puissance publique n’a pas les moyens de mettre en place un système de contrôle efficace et si elle ne reconnaît pas des institutions locales plus informelles. Le cadre de la transition et la réforme agraire conduisent à rendre flous les droits de propriété, alors qu’il est largement reconnu que l’absence de droits de propriété ou de règles d’accès bien définies est la principale source d’une mauvaise gestion des ressources naturelles renouvelables32. La situation “perverse” de libre-accès conduit alors à l’épuisement de la ressource, soit la “tragédie des communaux” de Hardin. L’Ouzbékistan, conseillé en partie par les institutions internationales de développement, prévoit une réforme de son cadre institutionnel de gestion afin de remédier au problème de surconsommation et de trouver une efficacité et une rentabilité du système, notamment par l’introduction d’instruments économiques incitatifs comme celui de la tarification.

L’historique du modèle GIRE au niveau international

22Cette remise en cause internationale de la gestion des périmètres irrigués publics propose un autre modèle de gestion de l’eau, plus décentralisé : la gestion intégrée de la ressource en eau (GIRE). Nous allons ici évaluer les contraintes de l’application de ce modèle en Ouzbékistan, après l’avoir présenté.

23Les premiers dispositifs spécifiques d’aménagement et de gestion de l’eau apparaissent dans les années 1930 avec la création de la Tennessee Valley Authority aux États-Unis et de la Compagnie nationale du Rhône en France. Ces organismes ont vocation à canaliser les systèmes hydrologiques avec de grands travaux (canaux, barrages) et d’offrir la ressource dont la disponibilité est désormais assurée, essentiellement pour l’irrigation et la production d’électricité. Ces organismes techniques et administratifs, aux décisions relativement opaques, ont été très critiqués avec la montée des préoccupations environnementales à partir des années 1980. Leur foi inébranlable dans la maîtrise de la nature ainsi qu’une certaine inefficacité ont contribué à l’émergence d’un nouveau modèle, celui des agences de bassins, qui sont créées en France avec la loi sur l’eau de 1964.

24Partant du constat d’une raréfaction de la ressource en eau en qualité et en quantité, ces agences financières ont quatre caractéristiques majeures. Elles sont décentralisées au niveau des grands bassins hydrologiques, ce qui permet notamment à la solidarité amont-aval de s’exprimer dans un cadre institutionnel censé être clair. Leur gestion est participative, ce qui se traduit par la mise en place d’un comité de bassin regroupant des représentants des administrations décentralisées de l’État, des élus locaux ainsi que les différents usagers de la ressource, avec parmi eux, les associations de protection de l’environnement. Le troisième principe est celui de la gestion dans la durée. Les agences de bassins doivent en effet prévoir leur action à long terme et faire appel à la prospective pour préparer une planification. Enfin, le point clef de ce dispositif est que ces institutions ne doivent pas faire appel au budget de l’État mais percevoir une redevance auprès de chaque usager.

Des expériences historiques de GIRE en Asie centrale ?

  • 33 DUKHOVNY V., Integrated Water Resources Management in the Aral Sea Basin, the 3rd World Water Forum (...)

25Durant la période soviétique, des autorités de bassin existaient en Asie centrale, notamment sur les deux fleuves principaux, l’Amou-Daria et le Syr-Daria, ainsi que sur les plus petits comme le Zarafchan. Quant aux grands périmètres irrigués, comme la Steppe de la Faim, une institution spécifique, dépassant les frontières administratives classiques de l’oblast’ ou du rajon, était chargée de la gestion de l’eau33. Il en allait de même pour la station de pompage de Karchi et le système de canaux qui en dépend en Ouzbékistan et au Turkménistan. Cependant, toutes ces structures s’apparentaient plus au premier type d’organisme de bassin précédemment décrit. En effet, on y retrouvait certes une gestion par entités hydrologiques cohérentes ainsi qu’une planification inhérente à l’URSS, mais ce système n’était au service que d’une politique, celle de l’offre d’une quantité d’eau toujours plus abondante pour le développement de l’agriculture irriguée, décidée par le pouvoir central de Moscou. Les idées de décentralisation, de gestion participative et de financement autonome leur étaient totalement étrangères.

26Aujourd’hui, la GIRE recevant une forte promotion des bailleurs de fonds occidentaux, de nombreux pays en voie de développement l’adoptent et l’adaptent à leur situation spécifique. L’Ouzbékistan, confronté à des contraintes croissantes sur ses ressources en eau, s’oriente lui aussi vers la mise en place d’une telle politique.

La GIRE face aux contraintes ouzbèkes

  • 34 JOZAN R., BAUBION C, op. cit., p. 19.

27En Ouzbékistan, la GIRE devra défier deux réalités géographiques incontournables : la dépendance des autres républiques centrasiatiques qui partagent le bassin de la mer d’Aral et, au niveau national et local, l’importance de l’irrigation et du système de canalisation. Nous avons vu que le bassin-versant était partagé entre plusieurs pays. Au niveau transfrontalier, une construction institutionnelle de coopération autour de la gestion de l’eau est en cours depuis les accords d’Almaty en 1992 et devrait continuer à se renforcer. Organisé parallèlement dans les deux principaux sous-bassins de la mer d’Aral, ceux du Syr-Daria et de l’Amou-Daria, il s’agit d’un processus lent et graduel, qui multiplie les institutions sans pour autant s’occuper de tous les usages, et notamment des plus conflictuels que sont l’agriculture et l’énergie. De plus, la prédominance ouzbèke en leur sein suscite la méfiance des autres pays, d’autant plus que ces jeunes républiques sont dans une phase de construction administrative et identitaire qui s’accompagne d’un nationalisme certain. Dans les faits, les négociations et trocs entre quotas d’eau et ressources naturelles se font au plus haut niveau des différents États (chefs d’États ou ministres des ressources en eau) et le plus souvent de manière bilatérale, ce qui conduit à des stratégies irréalistes dans lesquelles seules les considérations nationales sont prises en compte34.

28Au niveau national ou local, du fait de sa prédominance sans équivoque sur les usages, la GIRE se traduit finalement en Ouzbékistan par la gestion de l’irrigation. En effet, dans un pays encore très rural, les problématiques de l’assainissement et de l’alimentation en eau potable (AEP) passent au second plan. C’est un point important car, dans la plupart des pays où une telle politique se développe, et notamment dans les pays en développement (comme l’Indonésie, le Mexique ou le Brésil), l’enjeu de ces services pour les mégalopoles est souvent essentiel dans le rapport de force entre les différents usages. Une bonne qualité des eaux superficielles et souterraines, un débit réservé prioritaire et des investissements coûteux représentent leurs priorités et sont généralement appuyées par des relais politiques puissants, surtout depuis l’inscription aux objectifs de développement du millénaire. Dans la même veine, la richesse en hydrocarbure (gaz naturel) et la présence de la plupart des grands barrages en dehors du territoire national ouzbek (au Tadjikistan et au Kirghizstan) limitent l’importance du secteur électrique et des gestionnaires de barrages au niveau local. Il est en effet certain que les négociations de débits de sortie des barrages des principaux fleuves ne se feront pas à ce niveau mais au sein de l’institution internationale décrite précédemment.

29Ainsi, le panel des possibles reste vaste. D’un côté, une ou deux institutions internationales toutes puissantes, partageant en deux le territoire ouzbek et y rattachant des parties des quatre autres républiques centrasiatiques, pourraient gérer les deux grands bassins de l’Amou-Daria et du Syr-Daria. Elles seraient finalement peu décentralisées et auraient toutes les chances de n’être que des coquilles vides empochant la manne de l’aide publique au développement. De l’autre, de multiples institutions régionales, organisées autour des canaux d’irrigation et de leurs usagers, s’occuperaient uniquement de la gestion de l’eau pour l’irrigation. La représentation des différents usages semble problématique dans les deux cas, quant aux préoccupations environnementales, elles seront certainement peu prises en compte. Le concept de la GIRE perdra alors nombre de ses principes. Mais comme Victor Dukhovny, directeur du Scientific-Information Center (SIC) de l’Interstate Committee for Water Coordination (ICWC), l’a présenté au forum mondial de l’eau de Kyoto en 2003, la mise en place de la GIRE est une réalité en Ouzbékistan, ou du moins est proclamée comme telle.

La nouvelle politique de l’eau de l’Ouzbékistan : réformes et projets

30En coopération avec les donateurs, les bailleurs de fonds et des instituts de recherche internationaux, l’Ouzbékistan est en train de modifier sa politique de gestion de l’eau d’irrigation. Conformément aux principes de la GIRE, elle comprendra quatre volets : le découpage du territoire en bassins d’irrigation, la mise en place d’associations d’irrigants partageant la même ressource (fleuve, rivière ou canal), la “planification” et la tarification de l’eau d’irrigation. Ainsi, la loi présidentielle du 24 mars 2003 [“O važnejših napravleniâh uglubleniâ reform v sel’skom hozâjstve”] instaure la gestion de l’eau par bassins d’irrigation et le décret d’application du 21 juillet 2003 [“O soveršenstvovanii organizacii upravleniâ vodnym hozâjstvom”] prévoit la création de dix agences de bassins d’irrigation et d’un département spécifique pour la gestion des canaux dans la vallée de Ferghana.

31Le transfert de la gestion de l’eau d’irrigation des régions vers ces agences est programmé, avec un nouveau découpage administratif plus conforme aux réalités hydrologiques. Ces nouvelles administrations sont responsables des opérations d’allocation de l’eau dans les périmètres irrigués et entre les secteurs de l’économie, de la régulation hydraulique des systèmes de distribution, de la police de l’eau, de la maintenance des infrastructures, de la gestion financière des périmètres et de la planification du développement du secteur de l’eau. Au niveau financier, un transfert des ressources allouées jusqu’à présent aux organes déconcentrés du ministère de l’Agriculture est prévu. Un décret présidentiel instaurant la tarification de l’eau a lui aussi été promulgué en 2004.

32Sur les dix bassins d’irrigation créés par le décret présidentiel, neuf correspondent à des régions administratives déjà existantes. Un seul découle d’une nouvelle division du territoire : le bassin d’irrigation du Zarafchan, qui a la responsabilité du système d’irrigation de toute la vallée du Zarafchan. Cependant, l’autorité de gestion de ce bassin d’irrigation existe depuis 1927. Il ne s’agit donc pas d’une innovation territoriale d’importance. Enfin, dans la vallée de Ferghana, le décret prévoit la création d’un département de gestion des canaux avec un centre de répartition unifié. Dans ce cadre, la création expérimentale d’une unité de gestion du canal transrégional de Ferghana-Sud semble prometteuse. Elle devrait en effet être financée à hauteur d’environ 50 % par les redevances des utilisateurs. Ainsi, mis à part ce projet dans la vallée de Ferghana, le nouveau découpage administratif devant permettre la mise en place d’une GIRE en Ouzbékistan semble peu propice à une telle politique. Pour s’exprimer, la solidarité amont-aval n’aura en tout cas aucun autre cadre que celui de l’État centralisé, à travers la nouvelle Direction de l’eau du ministère de l’Agriculture et de l’Eau.

  • 35 La notion de shirkat ne recouvre pas seulement une réalité agricole. C’est un terme générique désig (...)
  • 36 Tacis regional action programme 2000. Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan. (...)
  • 37 Représentant des surfaces irriguées respectivement de 9 500 ha, 13 500 ha et 6 000 ha.

33Concernant les associations d’usagers de l’eau (AUE), le gouvernement ouzbek a décidé en 1996 de les établir au niveau des fermes collectives et des shirkats35 les moins rentables, et par conséquent totalement démantelés en fermes indépendantes. Le SANIIRI a été mandaté pour la conduite de recherches sur les expériences internationales d’associations d’usagers de l’eau. Au regard de cette étude, en février 2000, le gouvernement a pris la décision par décret de privatiser certaines fermes, dont la gestion de l’eau est prise en charge par une AUE. Parallèlement, en 1998, un projet européen TACIS a été engagé avec pour objectif de créer une AUE dans la région du Syr-Daria36. Ainsi, en 2000, dix AUE étaient en activité au sein de trois régions d’Ouzbékistan : trois dans le Khorezm, cinq au Karakalpakistan et deux dans le Syr-Daria37. Actuellement, de très nombreuses AUE sont officiellement en état de fonctionnement avec la poursuite du démantèlement des shirkats. Certaines expériences ont été lancées en 2003 sous l’impulsion des donateurs internationaux (la Coopération Suisse et l’USAID notamment).

III. Les embûches pour la mise en place d’une GIRE en Ouzbékistan : lecture critique de la réforme de la politique de l’eau ouzbèke

34Afin de saisir la trajectoire ouzbèke de réforme de sa gestion de l’eau d’irrigation, il convient de la replacer au sein d’un cadre institutionnel plus large et de considérer l’évolution de son secteur agricole depuis la chute de l’URSS. La nature et la mise en œuvre de ces réformes sont riches en enseignement pour la lecture des réformes des politiques de l’eau actuelles.

  • 38 POMFRET R., Central Asia since 1991. The experience of the new independent states, OECD Development (...)
  • 39 DREE, op. cit.

35Depuis l’indépendance, l’Ouzbékistan suit un processus de réforme agraire dans une logique gradualiste38. Progressivement, après le démantèlement juridique et statutaire des sovkhozes et des kolkhozes en 1993, le code de la terre a été révisé et trois nouvelles lois ont été promulguées en 1998 : la loi des exploitations collectives [shirkats], la loi sur les exploitations de fermiers indépendants, et celle sur les lopins de terre familiaux [dehkans]. Les années 1990 ont donc vu l’apparition de nouveaux acteurs agricoles (les fermiers indépendants) et des conditions juridiques permettant à une activité agricole privée de se développer grâce à une certaine libéralisation de l’accès à la terre. Celle-ci demeure toutefois la propriété de l’État et sa gestion revient aux shirkats39. Si les efforts de réforme sont conséquents, l’Ouzbékistan connaît une forte inertie du système soviétique. La production agricole reste largement planifiée et le secteur privé fortement dépendant des fermes collectives qui détiennent la majorité des terres agricoles, comme le montre le tableau suivant :

Tableau n° 1 : Évolution de la distribution des terres cultivées en Ouzbékistan (en %)

  

Kolkhozes et shirkats

Sovkhozes

Fermes indépendantes

Lopins

Autres réserves

1982

35

60

0

3

2

1990

34,9

58,7

0

5,3

1,1

1991

34

57,7

0,1

7,2

1

1992

35,7

51,8

0,4

11,1

1

1993

48

39

0,6

11,4

1

1994

84,3

1

2,1

11,6

1

1999

75,2

1

8,3

15

0,5

2003

61

-

28

11

-

Sources : Ministry of Macroeconomics and Statistics (CARIOU A., Le jardin saccagé, 2003, p. 310) et Asian Development Bank pour les données de 2003.

  • 40 ILKHAMOV A., op. cit., p. 541.
  • 41 On notera que la relation asymétrique décrite entre les shirkats et les fermes indépendantes est as (...)

36Même s’ils ont acquis juridiquement le statut d’entreprises privées, les shirkats restent en fait fortement liés à l’État, notamment par la planification de près de 80 % de leur surface productive. De plus, leurs membres pourraient par exemple proposer leurs candidats à la présidence du shirkat, puisqu’ils sont juridiquement les coopérateurs adhérant du fond agricole. L’usage veut toutefois qu’ils n’aillent pas à l’encontre du hokim de district, équivalent d’un sous-préfet français40. Le système agraire ouzbek est aussi caractérisé par une très forte asymétrie de position entre les fermiers “privés” et les shirkats. Celle-ci se traduit par une dépendance administrative et économique des premiers vis-à-vis des seconds, et a fortiori de leurs directeurs, dans la plupart des cas anciens présidents des kolkhozes et sovkhozes. Insérés dans les réseaux d’État, ceux-ci sont des acteurs économiques incontournables pour l’accès aux intrants, à la mécanisation, à l’eau et à la commercialisation des productions agricoles, encore plus difficile aujourd’hui que sous le régime soviétique41. Il n’est d’ailleurs pas rare d’entendre les directeurs de shirkats considérer les fermes “privées” comme des subdivisions de la ferme collective qu’ils contrôlent, notamment lors des analyses de surface cultivée, n’hésitant alors pas à inclure la totalité des surfaces des fermes privées à la leur.

  • 42 ROY O., La nouvelle Asie centrale, ou la fabrication des nations, Paris, Seuil, 1997, pp. 143-161.

37On observe également l’apparition d’une forme de métayage entre les paysans travaillant sur les terres des shirkats et les notables de l’ancien kolkhoze42. Les premiers reçoivent de manière informelle le droit d’usufruit de certaines terres agricoles après la récolte du blé du shirkat. Les paysans ont alors la possibilité de mener une deuxième culture dont ils remettent 50 % de la production au groupe dirigeant du shirkat, qui reçoit ainsi une partie de sa rémunération informelle. Une pratique de plus en plus courante consiste à partager les parcelles de culture planifiée essentiellement pour le coton entre les familles membres du shirkat, la superficie attribuée dépendant de la force de travail de chacune d’entre elles. Celles-ci deviennent alors responsables de la conduite de la culture, entre autres pour les démariages, désherbages, travaux d’irrigation et récolte, tandis que le shirkat assure la mécanisation (labour, préparation du sol, semi, binage et épandage d’engrais). Cette pratique a remplacé le travail collectif dans les parcelles qui était effectué à la tâche. Le problème de cette nouvelle formule réside dans la rémunération du travail, sachant que le shirkat est toujours récipiendaire de l’ensemble de la production.

Les premiers pas de la réforme de la politique de l’eau et l’appropriation nationale du modèle GIRE

38La réforme de la politique de l’eau semble suivre les mêmes mécanismes que la réforme agraire : une décentralisation de façade et une notabilisation institutionnalisée des campagnes.

39En fait, la réforme de la politique de l’eau n’est qu’un transfert de compétence d’une administration de la Direction régionale de l’Agriculture et de l’Eau vers une autre administration nouvellement créée, dont les financements restent les fonds budgétaires de l’État. Elle ne propose en aucun cas un désengagement de l’État dans la gestion de l’eau d’irrigation et on ne voit pas de transfert réel de compétence à un organisme décentralisé auquel pourraient participer les usagers. Aussi, le conseil d’administration du Département des systèmes irrigués n’est constitué que d’agents administratifs : le directeur de l’organisation, les directeurs des Directions de l’Agriculture et de l’Eau des régions concernées par le bassin considéré et les directeurs des administrations des canaux primaires. On remarque donc un processus de reconcentration de la gestion de l’eau, puisque désormais le directeur en charge de l’administration décentralisée de l’eau est directement nommé par le ministre de l’Agriculture et de l’Eau, formellement sans l’intervention du hokim de région. Ce dernier disposait jusque-là de ce pouvoir de nomination du directeur de l’oblovodkhoz dans l’ancien cadre administratif de gestion de l’eau.

40Qui donc participera à ces nouvelles organisations ? Quel corps d’ingénieur, quelle administration ? Les textes officiels précisent qu’un processus sélectif et compétitif devra être mis en place pour l’embauche des personnels, qui auront un rôle prépondérant dans l’évolution de ces toutes jeunes institutions. La question est maintenant de savoir comment s’articuleront les différentes administrations en charge du secteur agricole et de l’eau. Les réseaux socio-économiques évolueront-ils vers une reconfiguration des pouvoirs aux niveaux régional et local ? D’autre part, concernant l’organisation territoriale de l’action de l’État, il semble clair que la situation n’a pas beaucoup évolué. Malgré la référence des textes de loi au respect des limites hydrographiques des territoires pour la construction des organismes de bassin, le découpage des zones de compétence reste le même. Comme antérieurement, la gestion de l’eau selon un bassin hydrographique ou d’alimentation en eau n’est en place que dans la vallée du Zarafchan. Dans ce cadre, tout principe de solidarité amont-aval se trouve exclu du système alors qu’il constitue un enjeu majeur en Ouzbékistan et l’un des piliers fondateurs de la GIRE.

L’institutionnalisation de la notabilisation des campagnes autour des AUE

  • 43 WEGERICH K., « Water user associations in Uzbekistan and Kyrgyzstan : Study on conditions for susta (...)
  • 44 On appelle ici dehkan, qui signifie paysan en ouzbek, les petits exploitants des lopins de terre fa (...)

41L’expérience de la création d’associations d’usagers de l’eau est emblématique de l’interventionnisme de l’État et du rôle prédominant des élites locales. Ainsi, la formation des AUE avait été ordonnée par décret présidentiel au début de l’année 2000 et les fermiers privés n’avaient d’autre choix que d’accepter leur intégration dans ces associations. Dans la région du Khorezm, seuls les shirkats étaient invités à la formation des AUE, dont les charges de présidence sont actuellement assurées par les responsables agricoles de l’ère soviétique43. Les usagers privés se sont retrouvés exclus de ces structures et les dehkans44 ne sont bien entendu pas invités par la loi à participer à ces organisations, ce qui accentue la notabilisation de l’élite locale constituée autour des directeurs de shirkats.

  • 45 RUF T., « L’irrigation abordée sous l’angle de la gestion communautaire de biens communs », in GARI (...)
  • 46 WEGERICH K., « The potentials for success : Uzbek local water management », Water Issues Study Grou (...)

42Comme le souligne T. Ruf à la lecture des expériences internationales de création d’association d’usagers de l’eau, « les associations d’usagers restent des institutions vides ou bien des formes détournées, arrangées de gestion collective de ressources. Les politiques de l’eau et les politiques agraires se décident loin des assemblées villageoises. »45 Il est alors peu étonnant que le caractère participatif de ces structures soit aujourd’hui remis en question46. Ainsi, l’implication des membres est problématique puisqu’en dehors de l’assemblée générale annuelle, les membres des associations ne se réunissent pas. De plus, peu d’agriculteurs et de membres des AUE sont informés du positionnement de ces associations dans le cadre institutionnel de la gestion de l’eau, des principes fondateurs des AUE et des responsabilités des représentants élus. Enfin, l’adhésion à l’association n’est pas vraiment motivée. Ainsi, comme le montrent les résultats du projet expérimental TACIS mené par l’Union Européenne, les membres de l’association étaient motivés avant tout par la réhabilitation des réseaux offerte par les financements européens, sans avoir de convictions en la fonction première de l’association. Au cours de l’année 2003, de nouvelles AUE ont été mises en place dans la vallée de Ferghana, en grande partie sous l’impulsion des donneurs et bailleurs de fonds (Banque mondiale, Coopération Suisse, USAID) mais il est actuellement trop tôt pour proposer des résultats les concernant.

  • 47 BARRAQUÉ B., « La politique de l’eau, le libéralisme étatique et la subsidiarité », Journées scient (...)
  • 48 OORTHUIZEN J., KLOEZEN W. H., « The other side of the coin : a case study on the impact of financia (...)
  • 49 JOZAN R., BAUBION C, op. cit., p. 36.

43Quoi qu’il en soit, l’expérience ouzbèke illustre un nouveau problème auquel la communauté de l’eau est confrontée avec la mise en avant du désengagement de l’État. Même si la décentralisation reste ici minime, elle apporte des éléments à la discussion autour de la place du communautarisme dans la gestion de l’eau, fondé sur la négociation entre acteurs. Ce principe communautaire de l’usage est en tension avec le principe régalien de la souveraineté nationale, celui d’égalité des citoyens, censé servir de rempart contre la possibilité que certains consensus “communautaires” ne deviennent finalement antidémocratiques47. Le retrait de l’État et le transfert aux agriculteurs des responsabilités de distribution de l’eau pourraient en effet conduire à augmenter le pouvoir des agriculteurs situés en tête de réseau et accentuer ainsi les inégalités déjà décrites. Le risque de notabilisation est très fort et il a été montré aux Philippines48 que les agriculteurs les plus influents en profitent pour noyauter le fonctionnement des associations d’usagers, processus qui est actuellement en cours en Asie centrale49.

Le problème d’acceptabilité de la tarification de l’eau

  • 50 On notera aussi que la rentabilité des infrastructures d’irrigation ne peut être appréhendée sans t (...)

44De manière générale, la tarification de l’eau agricole répond à deux objectifs : trouver des fonds pour le financement de l’entretien des infrastructures du réseau d’irrigation et proposer une contrainte économique afin de diminuer la consommation d’eau de l’activité agricole. Dans le cas de la réforme de la politique de l’eau ouzbèke, c’est le service de la gestion de l’eau qui est amené à être rémunéré par la tarification, et non l’eau elle-même. Ainsi, la tarification est indexée à la surface irriguée et non à la consommation réelle des exploitations, ce qui lui enlève son caractère incitatif. Mais, au regard des premières expériences, on observe que les agriculteurs ouzbeks ne sont pas enclins à payer ces redevances. Un problème d’acceptabilité se pose puisque la ressource était mise à disposition gratuitement et en abondance à l’ère soviétique ; l’eau est en outre considérée par l’Islam comme un don de Dieu, ce qui remet en question son statut de bien économique. Par ailleurs, il est difficile de supposer que les redevances puissent recouvrir l’ensemble des dépenses nécessaires à l’entretien et au fonctionnement des infrastructures d’irrigation. Il est en effet problématique d’envisager que les paysans assument seuls l’ensemble des choix technologiques effectués sans concertation par les gouvernements précédents et qui n’avaient pas prévu l’amortissement des infrastructures50.

45Les agriculteurs n’accepteront de prendre en charge une partie des coûts de gestion des périmètres que s’ils y perçoivent un intérêt. Outre la construction d’un cadre institutionnel permettant de garantir les droits d’eau, il semble nécessaire, dans une certaine mesure, de libéraliser les marchés de produits agricoles et d’intrants, de réhabiliter les infrastructures avant de les transférer et de leur donner une partie de la compétence de gestion du système d’irrigation. Alors, il paraît urgent de bien différencier les grosses infrastructures (barrages, pompes – telle que celles de la cascade de Karchi –, canaux primaires) et les réseaux locaux. Si les usagers peuvent dans un premier temps participer au financement de la réhabilitation des réseaux locaux, celle des grosses infrastructures ne peut se faire sans l’intervention de financements publics, notamment internationaux.

  • 51 Swiss Water Strategy for Central Asia, 2002-2006. Strengthening Regional Water Management Capacitie (...)

46L’aide internationale reste donc nécessaire dans le domaine de l’eau. Ainsi, du côté des aides bilatérales, les pays qui coopèrent avec l’Ouzbékistan (et l’Asie centrale en général) concentrent une partie de leurs actions sur le domaine de l’eau, par exemple la Suisse51 ou la France, qui a récemment renouvelé ses accords de coopération avec l’Ouzbékistan autour du secteur de l’eau (agricole et AEP) lors de la venue à Paris de A. A. Jalalov, premier vice-ministre responsable de la gestion de l’eau au ministère de l’Agriculture et de l’Eau de la république d’Ouzbékistan. Concernant l’aide multilatérale, elle suppose des conditions. Ainsi, le FMI impose la convertibilité de la monnaie nationale et une réforme agraire avant d’accorder des prêts. Le premier point a été obtenu en octobre 2003, après un long rapport de force avec la communauté financière internationale, à son comble lors du congrès de la BERD qui a eu lieu à Tachkent en mai 2003. Le deuxième point est en cours et devrait aboutir en 2007 au démantèlement complet des fermes collectives, mais il reste actuellement insuffisant vu le poids de l’État dans le secteur agricole.

La pression démographique et l’insolvabilité du problème de la mer d’Aral

47Les solutions économiques et institutionnelles d’économie de l’eau semblent longues à mettre en place. Il conviendra donc de prévoir d’ajouter aux propositions générales des solutions techniques précises. De nombreux projets d’étude sont financés par les organismes de développement pour rendre compte de l’opportunité d’instaurer des techniques agricoles d’irrigation ou de drainage proposant une utilisation plus efficiente de la ressource en eau, telle que la technique de goutte-à-goutte. La mise en place de ces techniques reste néanmoins coûteuse et peu compatible avec le système d’irrigation gravitaire à grande échelle datant de l’ère soviétique.

  • 52 JALALOV A. A., Republic of Uzbekistan – Country Report national report on global water partnership, (...)

48Quoi qu’il en soit, même si la réforme institutionnelle et technique du système d’irrigation amène une utilisation plus efficiente de la ressource en eau, il est très peu probable qu’elle induise une pression inférieure sur la ressource en Ouzbékistan. En effet, la pression démographique dans les campagnes ouzbèkes permet de penser que l’eau libérée sera utilisée sur des terres irrigables aujourd’hui abandonnées. On peut ainsi lire dans un texte proposé par A. A. Jalalov : « 61.1 milliards de m³ étaient prévus pour irriguer 4.8 millions d’hectares, avec un rendement du système de transfert d’eau de 0.75-0.78. Mais ce taux est aujourd’hui globalement de 0.63-0.64 et même, pour certaines régions, de 0.50-0.52. Par conséquent, les exploitations irriguent 4.2 millions d’hectares au lieu des 4.8 millions prévus. »52 La production agricole et principalement celle du coton constituent toujours des priorités pour l’Ouzbékistan, qui veut rester une grande nation agricole. La pression démographique et la situation explosive des campagnes s’opposeront donc à toute volonté politique d’instaurer des débits réservés à réalimenter la mer d’Aral et à régler le problème sanitaire de la république du Karakalpakistan, qui dispose d’un faible poids politique à Tachkent.

  • 53 World Bank, op. cit., p. 4.
  • 54 AFEID. L’eau pour la production alimentaire et le développement rural. Vision des acteurs français, (...)
  • 55 RABALLAND G., op. cit., p. 13.

49Est-on passé aujourd’hui à une gestion de l’eau par la demande et non plus par l’offre ? Il serait difficile de conclure ainsi alors que de nombreux experts ouzbeks formés à l’école soviétique réaniment le projet Sibaral, visant à résoudre les problèmes de l’eau en proposant la mobilisation de nouvelles ressources. Concernant la décentralisation, en Ouzbékistan et de manière générale en Asie centrale, les premières expériences de désengagement de l’État dans la gestion de la ressource en eau n’ont pas encore permis la naissance d’associations suffisamment solides pour réaliser, gérer puis entretenir les ouvrages d’intérêts collectifs financés en partie par la puissance publique. Ainsi, selon la Banque Asiatique de Développement, « même dans les pays d’Asie centrale où la constitution d’AUE est la plus avancée, ces institutions sont à un état d’avancement embryonnaire avec des ressources financières très faibles. »53 Faut-il s’en inquiéter ou s’étonner de la trajectoire suivie par l’Ouzbékistan ? Deux éléments de réponse peuvent être énoncés. Tout d’abord, au regard des expériences internationales, la mise en place d’une gestion associative de l’eau est souvent un processus long. Ce fut le cas en France avec l’établissement des Associations Syndicales Autorisées (ASA), structures associatives qui regroupent les différents propriétaires ou usagers d’un même réseau collectif54. Elles sont très longtemps restées sous la tutelle de l’État et fortement assistées par l’administration. D’autre part, l’absence de concertation trouve en fait sa cohérence avec la stratégie d’un développement économique autocentré très fortement marquée par l’héritage soviétique. La société ouzbèke est donc caractérisée, comme à l’époque soviétique, par une subordination de l’économie à la sphère politique, dont les structures sont à la fois claniques et autocratiques55.

  • 56 MEUBLAT G., lelourd P., « Les agences de bassin : un modèle français de décentralisation pour les p (...)
  • 57 On pourra se référer au site de l’Office International de l’Eau, qui organise le Réseau internation (...)

50Toutefois, comme le montre la législation nouvellement introduite par le président I. Karimov et la conduction de nouveaux projets pilotes dans la vallée de Ferghana, il semblerait que l’on soit actuellement dans une période charnière d’inflexion de la politique ouzbèke. Face à la complexification des enjeux liés à l’eau, au niveau international comme national, l’un des principaux chantiers de l’Ouzbékistan réside dans l’adoption d’un cadre innovant de gestion de l’eau. Le modèle théorique de gestion intégrée, décentralisée et participative de l’eau par bassin-versant a disposé d’une reconnaissance au niveau international, a été consacré et recommandé par de nombreux organismes internationaux et bailleurs de fonds. Ces organismes y voient le moyen de combiner la nécessité d’un cadre institutionnel public avec le désengagement de l’administration d’État56. Ce modèle connaît de nouveaux adeptes en ex-URSS (Kazakhstan, Biélorussie, Russie57). Comme dans beaucoup de pays émergeants, en Amérique latine, en Asie et en Afrique, il existe une demande d’adoption du “modèle français” en Ouzbékistan. Cependant, l’hétérogénéité des problèmes techniques et institutionnels auxquels sont confrontés ces différents pays laisse perplexe. La question est en effet de savoir si cette demande s’explique d’un point de vue “évolutionniste”, par ce qui est pensé comme la supériorité du modèle français, capable d’affronter une complexité croissante de la gestion des ressources en eau, ou bien si elle n’est qu’une posture opportuniste destinée à donner une image moderniste afin de séduire les bailleurs de fonds internationaux.

51Il semble assez évident que ce modèle aura de toute façon du mal à prendre place en Asie centrale, comme dans tous les pays, y compris en France. L’héritage technologique et institutionnel soviétique reste lourd et les contraintes démographiques et géographiques sont à prendre en considération. Il conviendra donc d’adapter les modèles de gestion à la réalité ouzbèke et plus largement centrasiatique. Ce processus d’adaptation se fera probablement spontanément (au sens hayekien), comme le souligne l’appropriation nationale (voire régionale) du modèle, les administrations le considérant comme le vecteur d’une déconcentration administrative plus efficace, bien plus que comme le moteur d’une décentralisation politique.

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Notes

1 POMFRET R., «The Uzbek model of economic development 1991-1999», Economics of transition, n° 8(3), 2000, p. 7, http ://www.economics.adelaide.edu.au/staff/pomfret/unpub.htm/

2 À l’époque soviétique, les kolkhozes et sovkhozes étaient les deux formes de fermes dominantes. Les sovkhozes étaient financés par le budget de l’État alors que les kolkhozes avaient leur propre budget, financé par la vente de leur production agricole. L’État planifiait la production des kolkhozes et fixait les prix d’achat dont il avait le monopole. Le surplus de production pouvait être vendu directement sur les marchés publics (ILKHAMOV A., « Shirkats, Dekhquon, farmers and others : farm restructuring in Uzbekistan », Central Asian Survey, n° 17(4), 1998, pp. 539-560).

3 CARIOU A., Le jardin saccagé, anciennes oasis et nouvelles campagnes d’Ouzbékistan, Thèse de doctorat, Paris I Sorbonne, 2003, p. 302.

4 Food and Agriculture Policy Analysis Unit. Completion report. Annex 3 : Land reform and farm restructuring, policy guidelines, FAPU, January 1999.

5 CARIOU A., op. cit., p. 308.

6 La surface en blé représente actuellement 40 % de la surface agricole irriguée, à égalité avec le coton. Sa production a décuplé depuis l’indépendance.

7 LEROI R., « La filière coton en Asie centrale. Le poids de l’héritage », Le courrier des pays de l’Est, Paris, La Documentation française, n° 1027, août 2002, pp. 41-50.

8 DREE, 2003. La privatisation du secteur agricole en Ouzbékistan de l’indépendance à nos jours. http ://www.dree.org/ouzbekistan/

9 LEROI R., op. cit.

10 DREE, 2003, op. cit.

11 BUCKNALL J., KLYTCHNIKOVA I., LAMPIETTI J., LUNDELL M., SCATASTA M., THURMAN M., Irrigation in Central Asia : Social, Economic and Environmental Considerations, Europe and Central Asia Region, Environmentally and Socially Sustainable Development, Washington D.C., World Bank, Annex 2, 2003, pp. 6-7.

12 LEROI R., op. cit., pp. 41-50.

13 Republic of Uzbekistan Irrigation and Drainage Sector Study, World Bank, Vol. 1, 2000.

14 MICKLIN P., Managing Water in Central Asia, The Royal Institute of International Affairs, London, 2000.

15 BELKINDAS M., SAGERS M., « A preliminary analysis of economic relations among Union Republics of the USSR : 1970-1988 », Soviet Geography, vol. 31, n° 9,1990, pp. 639-640, cité par Raballand G. « Géoéconomie du Bassin Caspien », Paris, IFRI, 2003, p. 3, consultable sur le site Internet http://www.ifri.org/files/Raballand_Caspienne.pdf. Les calculs ont été effectués sur la période 1970-1988 en faisant la différence entre revenu national produit et revenu national utilisé pour les quinze républiques.

16 L’Ouzbékistan est déjà très endetté avec une dette publique de 4 098 millions de dollars en 2000, soit 53 % du PIB (cf. RABALLAND G, Ibid, p. 3), et celui-ci aurait très fortement chuté dans les deux dernières années.

17 BUCKNALL J. & al, op. cit., p. 5.

18 Agriculture in Uzbekistan : Private, Dehqan, and Shirkat farms in the pilot districts of the rural enterprise support project (RESP). Ce rapport de la Banque Mondiale établit que 17 à 26 % des paysans ont réalisé toutes sortes de travaux sur les réseaux de drainage au cours de l’année 2000, contre 65 à 74 % sur les réseaux de canaux d’irrigation.

19 Aquastat FAO, 2002 (45 % selon le rapport de l’UNESCO, Water related vision for the Aral Sea Basin, 2000).

20 Ibid.

21 BUCKNALL J. & al., op. cit., p. 10.

22 Article 3 du chapitre 1 du Code de l’Eau de la République d’Ouzbékistan, promu par le Cabinet des ministres le 06.05.1993 (n° 385 du 06.05.1993 et n° 174 du 07.04.1992).

23 JOZAN R., BAUBION C, Analyse institutionnelle des réformes des politiques de l’eau en Asie centrale post-soviétique, ENGREF, 2003, pp. 24-25.

24 Ibid., p. 30.

25 Ibid., p. 26.

26 Ibid., p. 16. Voir aussi à ce sujet, ALLOUCHE J. (à paraître), « Le retour des projets de détournement massif en Asie centrale : causes et conséquences » in LASSERE F. (dir.), Les transferts massifs d’eau, Montréal, Presses de l’Université du Québec, 2004.

27 DINAR A., ROSEGRANT M., MEINZEN-DICK R. S., Water allocation mechanism : principles and examples. Policy Research Working Paper 1779, Washington D.C., World Bank, 1997.

28 Strosser P., Analyzing alternative policy instruments for the irrigation sector in assessment of the potential for water markets in the Chistian sub-divisio, PhD thesis, Waggeningen, WAU, 1997.

29 MEUBLAT G, « La rénovation des politiques de l’eau dans les pays du Sud », Revue Tiers Monde. Les nouvelles politiques de l’eau, n° 166, 2001, pp. 249-258.

30 RINAUDO J.-D., Rente, corruption et lobbying politique. Obstacles aux réformes dans le secteur irrigué au Pakistan, Thèse de doctorat, Université de Clermont-Ferrand I, 2000, pp. 20-23.

31 HARDIN G., « The Tragedy of the commons », Science, n° 162, 1968, pp. 1243-1248.

32 BALAND J.-M., PLATTEAU J.-P, Halting Degradation of Natural Resources, Edition FAO & Clarendon Press Oxford, 1996, p. 3

33 DUKHOVNY V., Integrated Water Resources Management in the Aral Sea Basin, the 3rd World Water Forum Regional Cooperation in Shared Water Resources in Central Asia, Kyoto, March 18, 2003.

34 JOZAN R., BAUBION C, op. cit., p. 19.

35 La notion de shirkat ne recouvre pas seulement une réalité agricole. C’est un terme générique désignant toute forme de propriété collective. Ainsi, la loi sur la propriété explicite la définition de la propriété de shirkat, qui englobe la propriété de la famille, celle de la mahalla (quartier de ville ou de village), des coopératives, des entreprises collectives, des organisations publiques et religieuses, des associations, etc.

36 Tacis regional action programme 2000. Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan, Uzbekistan. Area of Cooperation : Aral Sea Basin Region. Terms of reference. “Strengthening the capacity of basin water organization (BVO’s) for improved resource planning”.

37 Représentant des surfaces irriguées respectivement de 9 500 ha, 13 500 ha et 6 000 ha.

38 POMFRET R., Central Asia since 1991. The experience of the new independent states, OECD Development Centre Technical Paper 212, Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris, 2003.

39 DREE, op. cit.

40 ILKHAMOV A., op. cit., p. 541.

41 On notera que la relation asymétrique décrite entre les shirkats et les fermes indépendantes est assez commune au sein des économies post-socialistes, où les entreprises privées émergentes restent adossées aux grandes entreprises d’État, notamment pour l’approvisionnement en intrants. « L’affiliation permet aux entreprises émergentes l’accès aux ressources grâce aux réseaux relationnels de leurs grandes sœurs. » (RIZOPOULOS Y., « Stratégies organisationnelles et réseaux post-soviétiques en Russie », Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 30, n° 2-3, 1999, pp. 283-302).

42 ROY O., La nouvelle Asie centrale, ou la fabrication des nations, Paris, Seuil, 1997, pp. 143-161.

43 WEGERICH K., « Water user associations in Uzbekistan and Kyrgyzstan : Study on conditions for sustainable development », Water Issues Study Group, School of Oriental and African Studies (SOAS), Occasional paper n° 32, University of London, 2000, pp. 6-8.

44 On appelle ici dehkan, qui signifie paysan en ouzbek, les petits exploitants des lopins de terre familiaux.

45 RUF T., « L’irrigation abordée sous l’angle de la gestion communautaire de biens communs », in GARIN P., LE GAL P.Y., RUF T. (dir.), La gestion des périmètres irrigués collectifs à l’aube du XXIe siècle : enjeux, problèmes, démarche. Actes de l’atelier, 22-23 janvier 2001, Montpellier, PCSI, CEMAGREF, CIRAD, IRD, 2002.

46 WEGERICH K., « The potentials for success : Uzbek local water management », Water Issues Study Group, School of Oriental and African Studies (SOAS), Occasional paper n° 29, University of London, 2001, pp. 1-8.

47 BARRAQUÉ B., « La politique de l’eau, le libéralisme étatique et la subsidiarité », Journées scientifiques du LATTS, 1999.

48 OORTHUIZEN J., KLOEZEN W. H., « The other side of the coin : a case study on the impact of financial autonomy on irrigation management performance in the Philippines », Journal of Irrigation and Drainage Systems, n° 9, 1995, pp. 15-37.

49 JOZAN R., BAUBION C, op. cit., p. 36.

50 On notera aussi que la rentabilité des infrastructures d’irrigation ne peut être appréhendée sans tenir compte des multiples biens publics qu’elles produisent : éviter l’exode rural, assurer la sécurité alimentaire de la nation, contribuer à stabiliser la balance des paiements (RINAUDO J.-D., op. cit., p. 10).

51 Swiss Water Strategy for Central Asia, 2002-2006. Strengthening Regional Water Management Capacities. SDC, Swiss Agency for Development and Cooperation, p.3.

52 JALALOV A. A., Republic of Uzbekistan – Country Report national report on global water partnership, http ://gwpcacena.uznet.net/en/pdf/uzbekistan.pdf

53 World Bank, op. cit., p. 4.

54 AFEID. L’eau pour la production alimentaire et le développement rural. Vision des acteurs français, Comité National Français de la Commission Internationale des Irrigations et du Drainage (CIID), 2001, p. 22.

55 RABALLAND G., op. cit., p. 13.

56 MEUBLAT G., lelourd P., « Les agences de bassin : un modèle français de décentralisation pour les pays émergents ? La rénovation des institutions de l’eau en Indonésie, au Mexique, et au Brésil », Revue Tiers Monde. Les nouvelles politiques de l’eau, n° 166, 2001, pp. 375-402.

57 On pourra se référer au site de l’Office International de l’Eau, qui organise le Réseau international des organismes de bassin (RIOB), www.oieau.fr/riob/

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Table des illustrations

Titre Évolution de la production et des surfaces cultivées en coton5
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Titre Carte des surfaces irriguées en Asie centrale11
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Pour citer cet article

Référence papier

Raphaël Jozan et Charles Baubion, « Un souffle de réforme sur la politique de l’eau en Ouzbékistan ? », Cahiers d’Asie centrale, 13/14 | 2004, 261-284.

Référence électronique

Raphaël Jozan et Charles Baubion, « Un souffle de réforme sur la politique de l’eau en Ouzbékistan ? », Cahiers d’Asie centrale [En ligne], 13/14 | 2004, mis en ligne le 23 avril 2009, consulté le 22 septembre 2017. URL : http://asiecentrale.revues.org/246

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Auteurs

Raphaël Jozan

École Nationale du Génie Rural, des Eaux et Forêts (ENGREF, Paris), rjozan@yahoo.com

Charles Baubion

École Nationale du Génie Rural, des Eaux et Forêts (ENGREF, Paris), charlob59@hotmail.com

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